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索引号: 014225972/2018-06945 分类: 财政、金融、审计\财政    意见
发布机构: 市政府办公室 文号: 皋政发〔2018〕75号
成文日期: 2018-08-31 10:02 发布日期: 2018-09-21 10:02 有效性: 有效
名称: 市政府关于进一步加强政府性债务管理的意见
市政府关于进一步加强政府性债务管理的意见
来源:市政府办公室 发布时间:2018-09-21 10:02 字体:[ ]

各镇(区、街道)人民政府(管委会、办事处),市各有关部门和单位:

根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)、《省政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(苏政发〔2016〕154号)、《省政府关于规范政府融资行为防范化解政府性债务风险的意见》(苏政发〔2017〕124号)等有关文件精神,现结合澳门威尼斯人网址实际,就进一步加强政府性债务管理提出如下意见。

一、指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固四个意识,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,紧扣我国社会主要矛盾变化,按照高质量发展的要求,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。认真贯彻落实地方党委和政府管控债务规模、规范债务管理、防范化解风险的主体责任,依法健全地方政府举债融资机制,依法治理地方政府隐性债务,建立政府举债终身问责制和债务问题倒查机制,坚决遏制隐性债务增量,稳妥化解隐性债务存量,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,促进经济社会持续健康发展。

二、总体要求

(一)目标要求按照党中央提出的“坚持党的领导、坚持科学发展、坚持疏堵结合、坚持稳妥处置、坚持依法治理、坚持监督问责”的原则,建立健全“借、用、管、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥政府性债务的积极作用,防范和化解财政金融风险,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,更好地推动澳门威尼斯人网址经济社会持续健康发展。

(二)管理原则

分清责任。明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,坚持政府性债务“谁借谁管、谁借谁还、风险自担”,实行终身问责,倒查责任。

全面规范。建立规范的举债融资机制,坚决杜绝新发生违法违规融资行为,把政府性债务全部纳入监管轨道。

防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,强化债务风险评估预警、应急处置和考核问责,切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。严格管理新增政府性债务,稳妥处理存量政府性债务,确保政府性债务管理平稳推进。

三、建立规范的政府举债融资机制

(一)明确政府债务举借主体。市政府确需举借政府债务的,只能在省核定下达的地方政府债券额度内向省人民政府申请代为举借。镇(区、街道)人民政府(管委会、办事处)不得举借政府债务,确需举借的应纳入市政府债券额度内统筹考虑,并落实偿还责任。事业单位举借债务,必须在符合国家有关规定的前提下,经市财政部门审核,报市政府审批。公立医院、公立义务教育学校以及其他无稳定收益的事业单位不得举债建设。学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为任何单位和个人融资提供担保,不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施等财产为自身债务设定抵押。政府不得通过企业举借政府性债务,也不得通过政府显性或隐性担保等方式举借企业债。国有企业、融资平台公司、事业单位不得承担政府融资职能,除国务院批准锁定的存量政府债务外,政府对其债务不承担偿债责任。

(二)建立投资限额管理和财政承受能力评估机制。严格控制政府年度投资项目总量,实行限额管理,结合各镇(区、街道)财政收入水平、财政承受能力、债务状况及历年政府投资计划执行率,确定各镇(区、街道)年度政府投资总额。对于确需政府投资建设的项目,投资项目审批部门在立项环节要对项目的必要性以及资金来源的真实性、可靠性进行论证,市财政部门要对拟立项项目进行财政承受能力的严格论证,超出财政承受能力的项目一律不得审批实施。通过审批的项目投资,纳入一般公共预算或政府性基金预算,报经本级政府同意并报同级人大批准后,通过预算财力或政府债券资金安排实施。严禁以建设—移交(BT)方式举债或以委托代建等名义变相举债,严禁使用带资承包方式建设政府投资项目,严禁拖欠工程款。

(三)积极申请地方政府债券。根据澳门威尼斯人网址财力状况和存量政府债务规模,考虑公益性项目建设需求等因素,积极向省政府申请政府债券发行额度,对确需发展且有一定收益的公益性事业可以向省政府申请发行项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券,支持澳门威尼斯人网址经济社会发展。

(四)创新公益性项目融资机制。推行政府和社会资本合作(PPP)模式,可通过特许经营权、合理定价、财政补贴、使用者付费等事先公开的收益约定规则,鼓励社会资本参与或承担基础设施、公共服务等公益性事业投资和运营,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。鼓励推行政府向社会购买服务等其他融资方式,拓展公益性项目融资渠道。

四、建立严格的债务资金使用管理机制

(一)加强政府债务预算管理。市财政部门根据省下达上年度政府债务限额、当年新增债券情况,区分一般债务和专项债务,将政府债务收支编制预算和预算调整方案(含举借政府债务的规模、结构、使用、偿还等情况的说明)报市政府审议并向市委报告后,提请市人大常委会审议批准并向社会公开。镇财政部门也应将政府债务纳入预算,提请同级人民代表大会审议批准并向社会公开。

(二)严格限定政府债务资金用途。新增政府债券资金优先保障在建公益性项目支出,优先用于重大基础设施和重大民生项目建设,不得用于经常性支出和楼堂馆所建设等明令禁止的支出。新增一般政府债券资金应用于没有收益的公益性事业发展,新增专项政府债券资金应严格用于债券资金对应的项目支出。政府置换债券专项用于置换存量政府债务本金,确保在2018年底前将符合置换条件的政府存量债务全部置换为期限长、利率低的地方政府债券。

(三)强化政府债务预算执行管理。市政府按照市人大常委会批准的调整预算方案,加强对地方政府债券资金使用情况的监督和管理,按照债券资金使用方案,及时组织项目实施,强化政府性债务资金使用的跟踪监督和绩效评价,切实提高债券资金使用效益。对列入预算安排的到期政府债务(包括地方政府债券)本息要按规定及时拨付偿还。

五、建立有效的政府债务偿还机制

(一)履行政府债务到期偿还责任。各债务单位要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。其中,一般债务要通过一般公共预算以相应的资金偿还;专项债务要通过政府性基金预算以对应的政府性基金、专项收入或其他资金偿还。

(二)鼓励社会资本改造存量债务。积极创造条件,引入社会资本通过PPP等模式,改造与运营存量政府性债务特别是政府债务项目,并相应调整权责利关系,将部分有条件的政府性债务置换为非政府性债务,降低政府性债务规模,腾出更多资金支持重点项目建设。

(三)积极稳妥化解存量债务。根据未来债务变化、财力增长等因素,制定并实施切实可行的化解地方债务方案。通过调整支出结构,统筹预算安排;推动有序出让土地,推动市场化转型;积极盘活存量资金和闲置资产等方式,积极化解地方债务。

六、加强政府或有债务监管

(一)强化政府或有债务管理。各债务单位发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。除此之外,政府及其部门一律不得以任何方式为任何单位和个人的债务提供担保或承诺承担偿债责任,不得以PPP、政府投资基金、政府购买服务和虚假的融资租赁等方式违法违规变相举债;政府性平台公司不得为非政府性平台类企业和个人融资提供担保。除国务院另有规定外,各级政府及其所属部门参与政府与社会资本合作(PPP)项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

(二)妥善处置到期政府或有债务。要拓宽偿债渠道,统筹资金按时偿还;举借单位确实难以归还的,各相关或有债务单位要依法妥善处置,必要时报经市政府同意后切实承担相关担保或救助责任。对确需政府代偿的或有债务,报经市政府审批后,将代偿部分纳入预算;对确需转化为政府债务的,报经省政府审批后予以转化;对违法违规担保的,依法解除担保关系。

(三)切实规范平台公司融资行为。加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业,依法合规开展市场化融资,政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资,服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制,融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府性债务。金融机构应当严格规范融资管理,切实加强风险识别和防范,落实企业举债准入条件,按商业化原则履行相关程序,审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保,违法违规提供融资自行承担损失。

(四)推动融资平台公司市场化转型。理清融资平台公司债务,合理划分政府与融资平台公司的偿债责任。严禁新设各类融资平台公司,清理规范存量融资平台公司,推进融资平台公司与政府脱钩,按照现代企业制度和国家有关规定,进行市场化转型。创新体制机制,加大改革力度,采取政府和社会资本合作、政府购买服务等多种模式,通过注入优质资产或资本金、规范财政补贴、完善治理机构、加强经营管理等多项措施,理顺政府与融资平台公司关系,推动融资平台公司走向市场,实行自主经营、独立核算、自负盈亏。

七、加强政府债务基础管理

(一)建立政府性债务账簿核算制度。按照财政管理制度,建立政府性债务账簿核算制度,加强债务核算,准确反映每一项债务变化情况,做到账实一致。将政府性债务区分为政府债务和政府或有债务,政府负有偿还责任的政府债务,按照财政总预算会计制度要求组织核算;对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的政府或有债务,参照现行会计核算方法,建立专门账簿单独进行核算。规范政府性债务凭证资料的档案管理。

(二)实行财政承受能力综合评估制度。市、镇(区、街道)两级政府开展与社会资本合作(PPP)、设立投资基金、实施政府购买服务时,应坚持必要性与合规性原则,并由财政部门牵头对涉及的政府支出规模通盘考虑,结合年度预算和中期财政规划,进行统一、科学、完整的财政承受能力综合评估。每年年终,财政部门在综合考虑本地区“保工资、保运转、保民生”等基本财力保障预算安排的基础上,对本地区政府未来年度投资纯公益性项目和准公益性项目的财政承受能力进行总体评估。

(三)完善政府性债务统计报告制度。按照财政部有关政府性债务管理信息系统,结合管理需要完善统计指标和内容,分类统计和汇总债务存量,全面反映政府性债务现状,做到账表一致。各镇(区、街道)、各相关部门每月25日前应将债务情况报备市政府性债务领导小组办公室,债务领导小组办公室加强债务统计分析,及时研究解决发现问题,正确提供决策参考依据。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府资产负债情况。

八、建立积极的债务风险防控机制

(一)建立政府性债务风险预警机制。市财政局每年依据澳门威尼斯人网址政府性债务规模、财力状况等因素,以债务率为主要指标总体评价债务风险,以偿债率、债务利息负担率等辅助指标分类评价风险环节,综合评价债务风险水平,做到债务风险早发现、早预防、早干预,切实防范债务风险。对债务风险超过警戒线的债务单位,要及时给予风险提示,并责令其制定化解债务风险工作方案,采取有效措施加大偿还力度,控制新增债务。

(二)建立政府性债务风险应急响应机制。各债务主体单位要制定政府性债务风险应急响应机制。当出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩财政支出、政府预算安排、处置存量资产、引入社会资本等方式,多渠道筹集资金偿还债务,妥善化解债务风险。同时,根据处置债务风险需要,及时跟踪和研判舆情,统一发布信息,正确引导舆论。建立债务风险责任追究机制,及时上报应急处置情况。

九、建立明确的政府性债务监督管理机制

(一)落实管理责任。市政府是澳门威尼斯人网址政府性债务管理的责任主体。各债务单位主要负责人是单位政府性债务管理的第一责任人,对其举借的政府债务负有偿还责任,市政府实行不救助原则。市成立由市政府主要领导任组长、分管领导为副组长,市相关部门主要领导为成员的市政府性债务管理领导小组,原则上政府性债务管理领导小组每月召开专题会议,会商研究协调全市政府性债务管理中的重大问题。领导小组下设办公室,办公室设在市财政局,负责协调政府性债务管理中的相关问题,加强政府性债务风险预警。市发改委、监察局、审计局、司法局、法制办、金融办、人民银行澳门威尼斯人网址支行等相关部门根据各自职责,加强沟通和信息共享,做好相应工作。

(二)健全管理机制。进一步发挥政府性债务管理领导小组及其办公室职能作用,统筹加强政府性债务管理重大问题的决策协调、实施监督。财政部门是政府性债务归口管理的职能部门,要根据国家相关规定,完善债务管理制度,细化债务管理办法,充实债务管理力量,认真做好政府性债务具体管理工作。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高地区的新开工项目。各金融主管部门应加强监督,督促金融机构不得直接或变相违法违规提供融资。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督,促进债务规范管理。其他部门要积极配合做好政府性债务管理工作。

(三)公开融资信息。推进政府及其部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果公开,严格公开责任追究,主动接受社会监督。完善地方政府债务信息公开制度,重点公开政府债务限额和余额,以及本级政府债务规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。依法依规推进政府与社会资本合作(PPP)项目、政府购买服务以及非政府部门开展纯公益性项目和准公益性项目建设融资信息公开,涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息除外。

(四)强化考核问责。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制,加大对政府性债务管理的监督检查力度。把政府性债务风险防范化解工作列入各单位工作考核范围。市委、市政府将政府性债务管理列入各镇(区、街道)及各部门年度综合考核,坚持党政同责,各债务单位党政主要负责人是本地区、本部门遏制政府性债务增量、化解政府性债务存量的第一责任人,并将债务管理情况列入党政主要领导经济责任审计,强化对债务的规范举借、使用和管理情况的考核、审计和责任追究,建立地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制,做到终身问责、倒查责任。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,将依法依规追究相关人员责任。

本意见自印发之日起执行。原《市政府关于进一步加强政府性债务管理的意见〉的通知》(皋政发〔2017〕95号)同时废止。

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2018年8月31日